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Famille

quels effets peut-on attendre de la nouvelle politique de trois enfants ?


Malgré un développement économique spectaculaire au cours des trente dernières années, la République populaire de Chine a d’importants retards à combler avant de figurer parmi les pays les plus avancés de la planète. En 2020, elle se plaçait encore au 79e rang mondial en termes de PIB par habitant et au 85e en ce qui concerne l’indice de développement humain.

Alors même que son économie montre des signes d’essoufflement, la Chine doit en parallèle faire face à des défis démographiques propres aux pays les plus développés.

  • Une fécondité très basse, passée sous le seuil de remplacement des générations dans la première moitié des années 1990, et tombée à 1,3 enfant par femme en 2020.

  • La réduction attendue de 70 millions de la population d’âge actif (20-64 ans) entre 2020 et 2035. La part de personnes actives dans la population totale devrait passer de 65 % à 57 %.

  • Un vieillissement démographique rapide, la part de personnes âgées de 65 ans ou plus étant susceptible de passer de 12 % à 21 % en quinze ans.

La « politique de trois enfants », annoncée en mai 2021 après la publication des résultats préliminaires du septième recensement national de la population (2020), vise à atténuer ces tendances. En quoi consiste-t-elle précisément ? Quels résultats peut-on en attendre ?

Favoriser les naissances

L’objectif du gouvernement chinois est de parvenir à un « développement démographique équilibré sur le long terme » permettant de garantir un « développement économique durable ».

Le deuxième amendement de la Loi de 2002 sur la population et la planification des naissances, adopté en août 2021, prévoit diverses mesures visant à lever les obstacles à une remontée de la fécondité, devenus flagrants après l’échec de la « politique de deux enfants » lancée en 2015 (figure 1).

Remarques sur les estimations : Des incertitudes quant au niveau réel de la fécondité en Chine existent depuis les années 1990. Elles sont alimentées par les incohérences relevées entre les différentes sources et renforcées par l’opacité des méthodes employées par l’administration statistique pour ajuster l’indice synthétique de fécondité.
figure reprise de Isabelle Attané, 2022, Trois enfants pour tous en Chine ? _Population & Sociétés_, n° 596

En 2020, la Chine n’a enregistré que 12 millions de naissances, soit près de 3 millions de moins qu’en 2019 (14,7 millions), et le chiffre le plus bas depuis 1960 – quand elle comptait deux fois moins d’habitants qu’aujourd’hui.




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Ces mesures, qui s’apparentent à celles mises en place dans plusieurs pays d’Europe, ont pour principal objectif d’alléger les contraintes économiques et matérielles liées à l’arrivée d’un enfant dans un couple tout en favorisant l’articulation entre vie familiale et vie professionnelle pour les femmes. L’amendement de 2021 n’énonce cependant que des principes généraux, les modalités de mise en œuvre de ces nouvelles mesures étant, comme cela a été le cas pour les précédentes, laissées à l’appréciation des gouvernements des provinces.

Le premier amendement de la loi en 2015 avait levé trois freins majeurs à une relance de la fécondité : la limitation à un enfant (ou deux voire trois dans certains cas), l’incitation à retarder le mariage et la procréation et l’obligation de pratiquer la contraception pour les couples en âge d’avoir des enfants.

Dans la province orientale du Zhejiang, un slogan de propagande proclame l’objectif de « revoir la politique de planification familiale pour le développement », le 19 novembre 2013. Cela fait suite à la décision prise lors du Troisième Plénum du comité central du 18° congrès du parti communiste chinois d’assouplir la politique de l’enfant unique.
Peter Parcs/AFP

Cette référence ne me paraît pas pertinente car cette annonce de 2013 ne fait pas suite à l’amendement de 2015

L’amendement de 2021 marque un changement d’approche radical en jetant les bases d’une politique nataliste. Il apporte deux modifications majeures : d’une part, la possibilité d’un troisième enfant offerte à tous les couples, quels que soient leur milieu de résidence (urbain ou rural) ou leur appartenance ethnique. D’autre part, un changement de langage concernant l’âge au mariage et à la naissance des enfants, qui doit désormais être « approprié ».

Bien qu’aucun âge seuil ne soit préconisé à ce stade, il s’agirait donc de contrer la hausse rapide de l’âge moyen des femmes au premier mariage, et donc à la naissance de leur premier enfant (tableau), afin, comprend-on, de maximiser le nombre de celles effectivement en couple aux âges les plus féconds.

Le caractère non obligatoire de la pratique contraceptive et le libre choix de la méthode employée, introduits par l’amendement de 2015, ont par ailleurs été réitérés. La pratique du planning familial « conformément à la loi » reste toutefois une obligation légale et des récompenses – dont la nature n’est pas spécifiée – sont prévues pour les couples qui adhèrent aux nouvelles dispositions.

Enfin, l’interdiction des échographies et des avortements visant à sélectionner le sexe de l’enfant à naître est maintenue. Il s’agit en effet, ainsi que le précise la décision du Comité central du Parti communiste chinois et du Conseil des Affaires d’État lors de laquelle la « politique de trois enfants » a été approuvée, de tenter de ramener le rapport de masculinité à la naissance à un niveau normal en mettant fin à l’élimination des fœtus féminins. Ce rapport, bien qu’en baisse depuis la fin des années 2000, reste en effet très déséquilibré : 111,3 garçons pour 100 filles à la naissance en 2020 (tableau), contre environ 105 attendus dans des circonstances normales.

Source : tableau repris de Isabelle Attané, 2022, Trois enfants pour tous en Chine ? Population & Sociétés, n° 596. Cliquer pour zoomer.

Une autre nouveauté introduite par l’amendement de 2021 vise à améliorer la prise en charge de la stérilité. L’accélération de ce phénomène, qui concernerait désormais 15 % à 20 % des femmes et 10 % à 12 % des hommes d’âge fécond (soit près de cent millions de personnes) et régulièrement présenté comme l’une des causes de la faible fécondité, est devenue une préoccupation majeure du gouvernement. La Décision du 26 juin 2021 prévoit l’encadrement et le développement des traitements de la stérilité et de procréation médicalement assistée.

Faciliter l’articulation entre vie familiale et vie professionnelle

L’inégale répartition des tâches entre hommes et femmes au sein de la famille et les discriminations des femmes dans le monde du travail comptent parmi les causes de la faible fécondité en Chine. C’est pourquoi l’égalité des sexes, l’articulation entre vie familiale et vie professionnelle et la protection des femmes sur le marché du travail ont été placées au cœur de l’amendement de 2021.




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L’article 25 qui, en 2002, prévoyait que « les citoyens retardant leur mariage et la naissance de leur(s) enfant(s) pouvaient bénéficier d’une prolongation des congés de mariage et de maternité » stipule, depuis 2015, que cette prolongation peut bénéficier à toutes les femmes se conformant aux nouvelles dispositions. L’amendement de 2021 réitère la possibilité d’allonger le congé de maternité – sans toutefois préconiser de durée au-delà des 128 jours légaux – et prévoit la mise en place d’un congé parental destiné à encourager l’investissement des pères dans le soin de leurs enfants en bas âge.

Limiter l’impact d’une naissance sur les possibilités d’emploi, le salaire et la carrière des femmes est une autre préoccupation du gouvernement chinois. Il s’agit en particulier de lutter contre les discriminations des femmes à l’embauche, les inégalités de salaires à poste égal et les licenciements abusifs à la suite d’un congé de maternité, afin notamment de ne pas léser celles qui deviennent mères. Deux aspects de la loi ont été renforcés en ce sens.

  • D’une part, la protection effective des femmes enceintes et des mères sur le marché du travail. L’article 26, révisé en 2015, stipule depuis 2021 que « l’État garantit les droits et intérêts des femmes en matière d’emploi et soutient celles dont la carrière est affectée par la naissance d’un enfant ».

  • D’autre part, le développement des services de garde d’enfants en bas âge tant au sein des collectivités locales qu’au sein des entreprises.

La Décision du 26 juin stipule également que les entreprises devront en outre adapter les conditions de travail de leurs salariés afin de leur permettre de maintenir un équilibre entre vie familiale et vie professionnelle.

Réduire la charge financière pesant sur les familles

Une autre modification majeure vise à alléger la charge financière, souvent rédhibitoire, que représente aujourd’hui l’arrivée d’un enfant pour les familles chinoises.

Cet allègement sera opéré d’une part en augmentant leurs revenus grâce au versement de prestations sociales aux familles qui ont des enfants « conformément à la Loi » et à la mise en place d’avantages fiscaux. Il sera opéré d’autre part en réduisant les dépenses consacrées à la prise en charge de leurs dépendants (enfants et personnes âgées).

Enfin, des mesures préférentielles sont également prévues concernant l’attribution d’un logement, l’accès à l’emploi pour les parents et à l’éducation pour les enfants. Ces principes généraux seront toutefois soutenus par une reformulation des politiques sociales et fiscales, destinée à favoriser les familles avec des enfants mineurs (notamment ceux âgés de moins de trois ans).

Un autre objectif consiste à réduire les coûts qui incombent aux parents pour la scolarité de leurs enfants. Il s’agit notamment de normaliser l’accès aux ressources éducatives en le rendant moins dépendant des capacités financières des familles. Cela passe par la réglementation des enseignements extra-scolaires – source d’importantes dépenses pour les parents qui cherchent à accroître les compétences de leurs enfants dans un système éducatif devenu très élitiste.

La Décision du 26 juin 2021 précise également qu’afin d’alléger la charge financière des familles et ainsi leur permettre de centrer davantage leurs dépenses sur leurs enfants, il s’agira de limiter leur implication financière et matérielle dans la prise en charge de leurs parents âgés. Ces mesures devraient inclure un accès prioritaire aux maisons de retraite pour les parents des couples adhérant aux nouvelles dispositions légales, de même qu’une réduction des frais médicaux et des services à la personne.

Quels effets peut-on attendre ?

Cette nouvelle politique, dont les modalités de mise en œuvre au niveau local restent à définir, ne sera cependant pas forcément en mesure de lever tous les obstacles à une remontée de la fécondité, révélant ainsi les limites de l’interventionnisme politique du gouvernement chinois en matière démographique.

Si les mesures adoptées au niveau local s’avèrent suffisamment incitatives, elles pourraient certes montrer leur efficacité concernant les arbitrages économiques et familiaux (coûts élevés de l’éducation, faible protection des femmes sur le marché du travail, sous-développement des infrastructures d’accueil pour enfants en bas âge, perspective de devoir prendre en charge ses parents âgés). Plus encore que la politique de contrôle des naissances à proprement parler, ce sont ces arbitrages qui, depuis les années 1990, ont tiré la fécondité chinoise à la baisse.

En revanche, la nouvelle politique n’aura guère de prise sur les aspirations individuelles des jeunes adultes, qui déterminent fortement leurs comportements de reproduction. L’allongement de la durée des études, notamment pour les femmes, une quête d’épanouissement personnel – qui passe désormais avant le souhait de fonder une famille – ou l’autonomisation vis-à-vis des parents en matière de décisions matrimoniales et familiales, sont autant de facteurs expliquant que les jeunes se marient et font des enfants de plus en plus tard. En effet, si elle reste faible en comparaison d’autres pays de la région, la part de célibataires à 30 ans a quintuplé pour les femmes entre 2000 et 2015 (passant de 2 % à 10 %) et doublé pour les hommes (passant de 10 % à 20 %).

Source : figure reprise de Isabelle Attané, 2022, Trois enfants pour tous en Chine ? Population & Sociétés, n° 596.

L’autorisation d’un troisième enfant échouera aussi à relancer significativement la fécondité à court terme, notamment parce que faire un troisième enfant suppose d’en avoir préalablement fait un premier, puis un deuxième. Or, en 2015, seule une femme d’âge fécond sur quatre avait deux enfants (figures 2 et 3). Si l’on applique ce pourcentage aux effectifs de celles recensées en 2020, cela signifie que moins de 85 millions d’entre elles seraient concernées par cette nouvelle possibilité.

Source : figure reprise de Isabelle Attané, 2022, Trois enfants pour tous en Chine ? Population & Sociétés, n° 596.

Bien que l’amendement de 2021 n’apporte aucune précision sur ce point, il est donc vraisemblable que les mesures incitatives devront bénéficier à toutes les naissances sans distinction de rang, pour cibler notamment les parents d’enfants uniques et les couples sans enfant.

En outre, il reste à craindre que le gouvernement chinois continue, comme cela a été le cas depuis les années 1970, d’user de la contrainte pour parvenir à ses objectifs en matière démographique. Cet amendement ne comporte en effet aucun signe de relâchement du contrôle susceptible d’être exercé sur les couples.

Enfin, les avantages accordés à ceux qui se conformeront aux nouvelles dispositions suggèrent que la stigmatisation sociale des autres pourrait perdurer, de même que les pénalités auxquelles ils pourraient être soumis à l’instar de celles appliquées dans le cadre de la politique de l’enfant unique (amendes, sanctions professionnelles ou administratives, etc.).



Cet article est republié à partir de The Conversation sous licence Creative Commons.

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